11月27日，山西省十三届人大常委会第二十一次会议通过《山西省保障和促进县域医疗卫生一体化办法》（以下简称《办法》）。该《办法》将于2021年1月1日起实施。翻阅我国关于分级诊疗和医联体建设的规范性文件看，这是全国首部关于县域医疗卫生共同体建设的地方性法规。能在法律层面对医共体建设进行规范是好事，但法律本身的特点是否适用于医共体这种还在探索阶段的事物呢？本文将从《办法》的立法意义以及可能存在的问题进行探讨。

1《办法》内容

《办法》共6章32条，包括总则、整合优化、服务提升、支持保障、监督管理和附则。法规许多条款都具有创制性，如规定县级医疗集团及所属医疗卫生机构实行行政、人员、资金、绩效、业务、药械“六统一”管理，明确医保基金支付方式和结算管理制度，增加医防融合、医养结合、中医药能力建设方面的内容等等。

2《办法》的立法意义

09年新医改以来，分级诊疗、医共体方面的规范性文件多以政策形式出现，以法规形式对医共体建设进行规范会有一定带动意义，体现在以下两方面。

（1）.法律方面的意义

法律从广义理解，包含了法律、行政法规、地方性法规、行政规章四类。法律是由全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会通过行使国家立法权制定的，一般为基本法律。行政法规是国务院根据宪法和法律制定的。地方性法规是由省、自治区、直辖市、省和自治区的人民政府所在市、经国务院批准的较大的市的人大及其常委会，根据本行政区域的具体情况和实际需要制定和颁布的、在本行政区域内实施的规范性文件的总称。规章是国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定的。

《办法》就属于地方性法规。到目前为止我们更多接触的是政策，一般是指政府针对社会的具体现实情况而制定和采取的政治策略和有效措施。二者有区别也有联系。政策是政府制定的策略，法律是立法机关制定的行为规范。二者制定机关、调整范围、执行方式有区别。但又是紧密联系的，具有统一性。政策是法律的依据和灵魂，法律是政策的法治化和具体化。

简单区分，法规是具有强制性的，违背法规中的条款是要追究法律责任的。而政策一般来说只具有导向性，可以执行，也可以不执行，执行效果也有好坏之分，难以追究其责任。

从这个层面上讲，将医改成果通过法律形式固定下来，可以一定程度上为医共体建设提供有力保障。

（2）. 健康中国建设的必然要求

健康中国建设对法治工作也提出了更高的要求。《健康中国2030》要求到2030年具体实现以下目标：

促进健康的制度体系更加完善。有利于健康的政策法律法规体系进一步健全，健康领域治理体系和治理能力基本实现现代化。

推动颁布并实施基本医疗卫生法、中医药法，修订实施药品管理法，加强重点领域法律法规的立法和修订工作，完善部门规章和地方政府规章，健全健康领域标准规范和指南体系。强化政府在医疗卫生、食品、药品、环境、体育等健康领域的监管职责，建立政府监管、行业自律和社会监督相结合的监督管理体制。加强健康领域监督执法体系和能力建设。

3实际中可能出现的问题

作为全国首部关于县域医疗卫生共同体建设的地方性法规，无疑对我国卫生立法和健康中国法治建设，以及对医共体的建设都会起到积极的推动作用，但是否可以成为有效推广的模式，值得探讨。

（1）.法规的规范性是否会影响探索创新

医联体模式建设的模式还在不断探索，比如医联体内组织架构，是政府主导还是市场主导，在医保资金管理方面，是落实到牵头医院还是家庭医生，资源整合的内容和形式、对医生的补偿机制等，都还未形成统一和有效的模式。我们相信随着医改深入推进，医疗资源整合还会有新的做法、新的模式。

如何快速形成总结，为基层实践提供指导，政策无疑是最合适的工具。政策具有普遍性、指导性、灵活性等特征。法律具有普适性、规范性、稳定性等特征。可见，政策不具有强制执行力，只是具有一定的指向作用，可以为创新探索提供空间。哪种形式的规范更适合还在探索的事物？仍需探讨。

法律与政策作为现代社会调控和治国互为补充的两种手段, 在《办法》实施过程中，要充分利用两者的优势，形成政策和法规的互补机制，对新生事物、新方法、新标准等要通过政策及时进行调整。

（2）.一些条款可能会难落地

上面提到，法律条款具有强制性的特点，也就是说《办法》的适用对象必须按照条款执行，但有些规定可能难以有效执行。比如，为深入推进一体化改革均衡发展，《办法》明确，城市三级医院应当采取组建医联体、人才共享、技术支持、专科联盟、远程医疗、组织培训等方式，帮助县级医疗集团提升医疗服务能力。所以，如果三级医院不组建医联体，就会是违法行为。虽然发生的概率不大，但其组建和援助效果非常难评估，如何才是人才共享，如何才算技术支持呢，尚未有定论，结果是难以执行，导致法规形同虚设。可能需要制订更为详细的管理办法或者实施细则进行补充。

作者：余庆松 惠宏医疗管理研究中心主任、惠宏医疗管理集团董事长