2021年，加强基层医疗卫生服务能力的强音不断被“奏响”。

全国“两会”期间，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平看望了参加全国政协十三届四次会议的医药卫生界、教育界委员，并参加联组会，听取意见和建议。习总书记首先针对公共卫生体系建设提出要求，紧随其后强调县域医共体的建设，指出要改善基层基础设施条件，落实乡村医生待遇，提高基层防病治病和健康管理能力。

不仅如此，“十四五”规划和2035年远景目标纲要在第四十四章——全面推进健康中国建设中也明确，加强基层医疗卫生队伍建设，以城市社区和农村基层、边境口岸城市、县级医院为重点，完善城乡医疗服务网络。加快建设分级诊疗体系，积极发展医疗联合体。

加强基层医疗卫生服务体系建设已经被提上了日程。

从过去10年看，基层医疗卫生服务体系从机构数量、人员数量、服务能力上都已经取得长足进步。但也不可否认，基层医疗机构与二、三级公立医院的发展速度存在较大差距。加强基层医疗服务能力刻不容缓，必须从机构、人员和技术上加强投入。

基层医疗卫生服务体系的长足进步

总体来看，基层医疗卫生服务体系的进步体现在以下三个方面：

第一、基层医疗卫生服务体系逐步完善。2018年第六次全国卫生普查显示，全国已基本实现每个乡镇都有1所政府办的乡镇卫生院，每个街道都有社区卫生服务机构，每个行政村都有1所村卫生室，80%以上的居民15分钟内能够到达最近的医疗点，群众看病就医方便、可及程度逐步改善。

第二、基层卫生人才队伍逐步壮大。与2010年底相比，2019年基层医疗卫生机构人员数增加近90万人。这说明为基层服务的能力的确有所提升。

第三、基层卫生服务能力逐步提升。在近10年时间内，我国基层医疗服务能力有了明显进步，在人员数量和服务数量上看，都有了明显的增长。这不仅说明了能力，也证实了服务质量。

基层医疗机构发展绕不开的难题和挑战

（一）规模增长速度落后于医院

与医院发展速度相抵，基层医疗机构的数量减少，且幅度要大于二、三级医院。

一方面，从机构数量上看，在近10年间，医院增加了12000多家，基本集中在民营医疗机构，公立医院减少了1700家。

另一方面，从结构上看，三级医院增加了1300家，数量翻了一倍，同期基层医疗机构数量在减少，只有社区卫生服务中心增加了3000家。

（二）基层医疗卫生服务能力增长落后于二、三级医院

近10年的数据看，全国医疗卫生机构出院人数增加了一倍，增长主要来源于近1000万的医院住院人数，还有同期基层医疗卫生机构增加的660万人。从增幅和绝对数量看，医院住院人数远远超过基层医疗卫生机构。医院人力资源方面的数据尚未可循，不过从医院增加的数量来看，医院卫生人才数量也会有不小幅度增加。

（三）基层医疗卫生机构定位不清

基层医疗卫生机构到底需要承担什么责任？在分级诊疗中扮演什么角色？

一方面是分不开。在社区首诊、上下转诊，分级诊疗的目标体系下，基层医疗卫生机构默认了自己的主要业务是和医院重叠的，都是对疾病的诊治，只不过是三级医院以疑难危重为主，基层医疗卫生机构以常见病、慢性病为主。但在实践中，我们会发现，三级医院是以疾病诊治为主，基层医疗卫生中心是以“续方”为主的，首诊还是在大医院，而非在基层。由于在功能定位方面的竞争关系，基层医疗卫生机构的服务量增幅是小于医院的。

另一方面是合不上。分级诊疗其实是为建立整合型医疗服务体系打基础，让患者在医疗服务体系内接受无缝隙的医疗服务。但目前看，不仅没有分开，更谈不上整合。医共体遍地开花，但成功经验不多，安徽“天长模式”已经取得标志性成果，但是否可以在全国全面推广，还有待更多实践检验。

基层医疗卫生机构如何“跑起来”？

从以上分析可以看出，近10年期间，基层医疗卫生机构在资源投入和产出方面都取得了明显进步，但与医院相比，发展速度和能力差距仍在拉大。据此，我们认为，分级诊疗虽取得部分进展，但距离完全成功还有较长的路要走。基层医疗服务体系建设确实是重中之重，尤其是县域医疗卫生服务体系建设，必须改善集成基础设施条件，落实乡村医生待遇，加大资源投入，通过县域医共体建设，加快实现分级诊疗的步伐。

（一）从业务类型上说，要和三级医院有实质区分。目前从疾病严重程度进行分类，执行起来很难予以评价。国外经验可以借鉴，但我们市场化程度还不够，难以支撑起专业化分工的市场体系。所以在业务类型上分类对各级医院业务范围作出规定，难以执行。因此，可明确界定业务范围，比如预防功能，是基层医疗卫生机构的业务范围，医院不能提供此类服务。某些服务项目，只能在社区医保报销，医院不给予医保报销等。这样才能“分”得开。

（二）从体系上说，需进一步提升基层服务水平。统筹推进紧密型县域医共体建设、“优质服务基层行”活动、社区医院建设等工作，补短板、抓重点，优化医疗资源配置，完善基层医疗卫生服务体系，持续提升服务能力，让医共体内就诊患者能感受到分级诊疗体系“合”的优势。

（三）从激励机制上说，要加大财力投入。持续推进“公益一类保障、公益二类管理”，完善财政投入机制。更重要的是，按照三部门关于完善基层机构绩效工资政策的文件精神，落实绩效工资政策，提高基层绩效工资总量，扩大内部分配自主权。推动完善医疗服务价格等相关政策，提高诊疗费、手术费、护理费等医疗服务收入在总收入中的比例。让医务人员有实实在在的收入感。

（四）从资源投入上说，关键是要加强基层人才队伍建设。实现以上措施，人才是关键。加强全科医生队伍建设，继续开展助理全科医生培训和全科医生转岗培训，推进全科医生特岗计划，扎实做好住院医师规范化培训和农村订单定向医学生免费培养。拓展基层人员职业发展空间，提高以全科医生队伍为主体的基层卫生人员待遇，同时提高基层机构中高级专业技术岗位比例。

作者：惠宏医疗管理集团资深战略/人力资源管理专家 董事长  余庆松